Petiție către Avocatul Poporului pentru sesizarea CCR cu privire la neconstituționalitatea alegerilor locale pentru primari într-un singur tur de scrutin

În temeiul art. 13 lit. f) din Legea nr. 35/1997 privind organizarea și funcționarea instituției Avocatului Poporului, republicată, cu modificările și completările ulterioare, formulez următoarea 

 

PETIȚIE

 

 

Prin care solicit sesizarea Curtii Constituționale cu privire la neconstituționalitatea dispozițiilor următoarelor texte de lege:

 

1. Art. 101 alin. (2) din Legea nr. 115/2015 privind alegerea autorităților locale, pentru modificarea Legii administrației publice locale nr. 215/2001, precum și pentru modificarea și completarea Legii nr. 393/2004 – Statutul aleșilor locali, publicată în M.Of. partea I nr. 349 din 20 mai 2015. Acest articol prevede că „este declarat ales primar candidatul care a întrunit cel mai mare număr de voturi valabil exprimate”.

 

2. Pe cale de consecință, neconstituționalitatea art. 101 alin. (2) din Legea nr. 115/2015 afectează și dispozițiile art. 101 alin. (3), care prevăd că, „în caz de balotaj se va organiza un nou tur de scrutin la două săptămâni de la primul tur, la care vor participa doar candidații care se află în această situație”, precum și ale art. 102, care prevede că „în cazul în care situația de baotaj intervine între doi candidați la funcția de primar, între care urmează să se desfășoare turul al doilea de scrutin, iar unul dintre aceștia decedează, renunță sau nu mai îndeplinește condițiile legale pentru a fi ales, nu vor mai avea loc alegeri, biroul electoral de circumscripție declarându-l primar pe celălalt candidat”.

 

Articolul art. 101 alin. (2) din Legea nr. 115/2015 încalcă următoarele principii constitutionale:

 

1. Cel al pluralismului politic, prevăzut la art. 8 alin. (1) din Constituția României, conform căruia „pluralismul în societatea românească este o condiție și o garanție a democrației constituționale”;

 

2. Cel al al egalității în drepturi. Astfel, conform art. 16 alin. (1) și (3) din Constituția României, „cetăţenii sunt egali în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără privilegii şi fără discriminări”, iar „statul garantează egalitatea de șanse […]”;

 

3. Cel privind dreptul de a fi ales, prevazut la art. 37 alin (1) din Constituția României. Conform acestui alineat, „au dreptul de a fi aleși cetățenii cu drept de vot care îndeplinesc condițiile prevăzute de art. 16 alin. (3), dacă nu le este interzisă asocierea în partide politice, potrivit art. 40 alin. (3)”;

 

4. Cel privind mandatul reprezentativ, prevăzut la art. 69 alin. (1) din Constituția României, conform căruia cei aleși sunt în serviciul poporului;

 

5. Cel al Tratatelor internaționale privind drepturile omului, prevăzut la art. 20 din Constituția României, potrivit căruia „dispozițiile constituționale privind drepturile și libertățile cetățenilor vor fi interpretate și aplicate în concordanță cu Declarația Universală a Drepturilor Omului, cu pactele și cu celelalte tratate la care România este parte” (alin. 1). „Dacă există neconcordanțe între pactele și tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care România este parte, și legile interne, au prioritate reglementările internaționale, cu excepția cazului în care Constituția sau legile interne conțin dispoziții mai favorabile” (alin. 2).

 

PREAMBUL

 

Înainte de a intra în fondul problemei, vom face câteva scurte considerații sociale și politice. Contextul social și politic al anului 2016 arată că, pentru alegerile locale, vor fi mulți candidați, fapt determinat și de modificarea legislației privind partidele politice, care permite înființarea facilă de astfel de formațiuni. Cum covârșitoarea majoritate a primarilor aflați în funcție vor candida pentru un nou mandat, bazându-se pe o masă electorală relativ fixă proprie, rezultă că partea variabilă a masei electorale va fi disputată între toți ceilalți candidați, astfel că prima șansă aparține candidatului care deține, la data alegerilor, funcția de primar. Principiul masei electorale relativ fixe rămâne însă valabil chiar și atunci când primarii în funcție nu mai candidează, în sensul că alegerile într-un singur tur de scrutin profită acelui candidat a cărui masă electorală relativ fixă este mai mare, fără ca acesta să fie preferat de majoritatea relativă a electoratului, ca să nu mai vorbim de majoritatea absolută. Acest lucru nu ar crea o problemă dacă alegerile s-ar derula în două tururi de scrutin, deoarece partea variabilă a masei electorale se va putea coagula în favoarea unuia din cei doi candidați clasați pe primele două locuri și care acced, astfel, în turul al doilea al scrutinului. În absența unui al doilea tur, masa electorală relativ fixă a fiecărui candidat va fi singura decisivă în câștigarea alegerilor.

 

MOTIVELE DE FAPT ȘI DE DREPT

 

1.​Pluralismul politic este un concept universal, a cărui aplicație în dreptul constituțional reprezintă cheia de boltă a democrației, o garanție a democrației constituționale. Faptul că alegerile locale pentru primari se derulează într-un singur tur de scrutin face ca pluralismul politic să rămână o simplă situație de fapt, fără consecințe juridice, fiind practic imposibilă sau deosebit de dificilă alegerea unui alt candidat în afara celui care ocupă, la data alegerilor, funcția de primar. Rolul pluralismului politic nu este, deci, doar acela de a permite înființarea de partide politice și accesul oricărui candidat eligibil la o funcție de reprezentare, ci este acela de a genera o competiție reală între candidați, din care să profite cetățenii, iar acest lucru se realizează prin posibilitatea exprimării cât mai multor opțiuni. Pluralismul politic (pluripartidismul) presupune existența mai multor partide, participante la o competiție corectă pentru putere (B. Selejan-Guțan, în Constituția României, comentarii pe articole, de I. Muraru, E.S. Tănăsescu – coordonatori, Editura C.H. Brck, București, 2008, p. 83).

În acest sens se exprimă și Consiliul Europei. Pct. 8.1.2. a Rezoluției Adunării Parlamentare a Consiliului Europei nr. 1897/2012 prevede că „trebuie asigurată alegătorilor o libertate de alegere, printr-o ofertă politică cât mai largă, în linie cu principiul pluralismului politic […]”, iar la pct. 8.1.5., că „sistemul electoral trebuie adoptat în așa fel încât să reflecte cât mai bine opiniile poporului și compoziția politică a electoratului, în linie cu Codul de Bune Practici al Comisiei de la Veneția în domeniul Partidelor Politice”. De asemenea, Rezoluția Adunării Parlamentare a Consiliului Europei nr. 1705/2010 prevede, la pct. 4 teza I-a, „dreptul cetățenilor de a fi reprezentați în procesul de adoptare a deciziilor, reprezentativitatea structurilor alese fiind principii fundamentale ale democrațiilor contemporane”. Nu în ultimul rând, Recomandarea Adunării Parlamentare a Consiliului Europei nr. 1898/2010 invită Comitetul Miniștrilor să reflecteze și să întocmească un cadru de reglementare și reglementări specifice aplicabile procesului electoral în statele membre ale Consiliului Europei, mai ales în ceea ce privește: “pragurile electorale sau alte chestiuni care ar putea dezavantaja partidele mici sau candidații independenți în ceea ce privește accesul acestora în structurile alese”.

2.​Egalitatea cetățenilor în fața legii înseamnă, din punct de vedere electoral, în primul rând egalitatea de șanse a candidaților. Câtă vreme legea crează un privilegiu candidatului cu prima șansă – de facto, primarul în funcție, acolo unde acesta candidează în continuare – rezultă că șansele celorlalți candidați sunt automat și grav afectate. Într-o speță pe care o evocăm cu titlu de exemplu (deși textul legal contestat nu mai este în vigoare), instanța constituțională a considerat justificată masura legală de interzicere a prefecților, subprefecților, precum și conducătorilor serviciilor publice din ministere și alte autorități guvenamentale descentralizate de a participa la alegeri pentru parlament în circumscrpțiile electorale unde și-au exersat activitatea în ultimele 6 luni anterioare respectivelor alegeri, motivându-se că, altfel, „ar fi contrar moralei publice, în general, și deontologiei electorale, în special, ca o anumită categorie de persoane – ce, în virtutea funcției publice ce o exercită, ar putea avea o însemnată influență asupra opțiunilor electorale – să candideze în alegeri chiar în unitățile administrativ-teritoriale în care își desfășoară activitatea. În aceste condiții, egalitatea de șanse a candidaților […] ar fi serios compromisă”. Desigur că nu invocăm acest argument împotriva candidaturilor primarilor în funcție, ci doar pentru a releva faptul că judecătorii constituționali au recunoscut posibilitatea ca, utilizând intrumentele și resursele funcției exercitate într-o unitate administrativ-teritorială, titularii unei astfel de funcții să își creeze o masă electorală relativ fixă, pe care să o folosească împotriva contracandidaților.

În al doilea rând, egalitatea în domeniul electoral înseamnă egalitatea în drepturi a alegătorilor, ceea ce se traduce și prin egalitatea de opțiuni. Or, limitarea scrutinului la un singur tur îi favorizează pe alegătorii care au o singură opțiune – precum cei care formează masa electorală relativ fixă a unui candidat – față de alegătorii care au două sau mai multe opțiuni, pe care nu le pot exprima simultan, ci doar succesiv, ceea ce presupune cel puțin încă un tur de scrutin. Desigur că un sufragiu electoral nu poate fi perfect, astfel că nu se poate organiza sub forma unui număr de tururi care să acopere, în ordinea preferințelor, toate opțiunile electorale, dar nici nu poate duce la excluderea pluralismului de opțiuni ale fiecărui alegător, precum în prezent. Drept urmare, un sructin în două tururi este formula echilibrată și democratică, deoarece asigură egalitatea de șanse în cadrul unui proces nu foarte greu de gestionat, din punct de vedere organizatoric. În doctrină (E.S. Tănăsescu, Principiul egalității în dreptul românesc, Editura All Beck, București, 1999, p. 220) s-a exprimat opinia că principiul egalității dreptului de vot poate suferi limitări, când rațiuni imperative o solicită, însă nu vedem în niciun caz limitarea la un singur tur de scrutin ca fiind necesară din rațiuni imperative, precum este, de exemplu, un prag electoral; de altfel, un prag electoral este surmontabil. În baza tuturor acestor considerente, apreciem că prevederile legale contestate încalcă principiul egalității în domeniul electoral, ca parte a egalității reglementate la art. 16 alin. (1) și (3) din Constituția României.

3.​Reprezentativitatea mandatului este un principiu care guvernează mandatul unui ales, senator sau deputat, cum prevede textul art. 69 din Constituție, dar și, a pari, orice altă persoană aleasă pentru o funcție de reprezentare, la nivel central (precum Președintele României) sau la nivel local. Aceasta înseamnă că persoana aleasă în funcția de primar trebuie, pe de-o parte, să reprezinte cât mai bine corpul electoral al unității administrativ-teritoriale respective și, pe de altă parte, să își exercite mandatul în beneficiul celor care locuiesc în raza teritorială a respectivei unități administrativ-teritoriale. Reprezentativitatea, ca „trăsătură esențială a mandatului dobândit în urma exprimării prin sufragiu a voinței politice a electoratului”, a fost recunoscută fără tăgadă de instanța constituțională.

În condițiile unei participări de cca. 30%, în medie, conform statisticilor, masa electorală relativ fixă care stabilește câștigătorul alegerilor în singurul tur reprezintă cel mult jumătate, adică cca. 15% din numărul alegătorilor înscriși pe listele electorale, ceea ce încalcă principiul reprezentativității mandatului, creând în plus un handicap de legitimitate a celui „ales” în funcție. Acest sistem de scrutin permite, așa cum s-a spus în literatura de specialitate (D.C. Dănișor, Drept constituțional și instituții politice, Editura C.H. Beck, București, 2007, vol. I, p. 345), o suprareprezentare în parlament a partidului care a obținut cele mai multe voturi, fără însă a asigura justețe electorală. Drept urmare scrutinul într-un singur tur este folosit exclusiv la alegerile parlamentare, deoarece, deși lasă un mare număr de voturi nereprezentate, are avantajul de a genera o majoritate parlamentară care să investească un guvern, adică o eficientizare a guvernului învestit de parlament, eficientizare care cere o majoritate parlamantară omogenă și nu fragmentare. Cum însă primarul este ales atât pentru o funcție unică, cât și pentru a fi cel mai aproape de cetățenii unității administrativ-teritoriale în care își exercită funcția, scrutinul într-un singur tur nu are nici un fel de justificare, ducând în mod abuziv și inutil la înfrîngerea principiului reprezentării; mai mult, așa cum vom arăta, duce la o ineficiență a administrării.

Reducerea gradului de reprezentativitate a celor aleși are ca efect direct frustrarea electoratului de dreptul de a avea mai mule opțiuni electorale, pe diferite grade de preferință. Prin derularea alegerilor într-un singur tur de scrutin alegătorii vor alege un singur candidat, care nu este neapărat acela care reprezintă prima opțiune, ci acel candidat care este mai bine clasat în sondaje (așa numitul vot „util”). Sau, deși îl vor alege pe cel care reprezintă prima opțiune, dacă acesta nu întrunește cel mai mare număr de voturi, nu mai pot opta pentru următorul, în ordinea preferințelor, într-un tur secund. După cum vedem, alegerile în două tururi de scrutin asigură o mult mai pare reprezentare și, deci, asigură o satisfacție sporită alegătorului. De asemenea, favorizând candidatul cu cea mai mare masă electorală relativ fixă, acesta, odată investit în funcția de primar, nu mai este stimulat să realizeze o bună administrare, în interesul cetățenilor, ci se va complace într-o autosuficiență având modestul scop de conservare a unei mase electorale fixe relativ ușor de obținut, adică o deresponsabilizare a celui care ar trebui să fie, conform art. 4 pct. 3 al Cartei Europene a Autonomiei Locale, cel mai aproape de cetățeni; de toți cetățenii sau, pe cât posibil, de cât mai mulți, nu doar de cei integrați, prin mijloace mai mult sau mai puțin corecte și egale (vezi speța de la supra nr. 2), în masa sa electorală relativ fixă. Nu în ultimul rând, favorizarea candidatului cu cea mai mare masă electorală relativ fixă determină o demobilizare a electoratului, adică o participare redusă la sufragiu, ceea ce sporește, printr-un efect circular, șansele acestui candidat, deoarece masa electorală relativ fixă a acestui candidat se raportează la un cvorum mai mic, generând în acest fel un procent mai mare. În aceste condiții, este eviident că articolul de lege contestat reduce semnificativ gradul de reprezentativitate și de legitimitate a mandatului, făcându-l pe titularul acestuia să nu mai fie „în serviciul poporului” și înfrângându-se astfel principiul reglementat la art. 69 alin. (1) din Constituția României.

4.​Dreptul de a fi ales al unui cetățean român, cu domiciliul în România, este în strânsă legătură cu dreptul de a alege, prevăzut la art. 36 din Constituția României. Acesta asigură posibilitatea egală de participare al tuturor cetățenilor eligibili la alegerile derulate pentru ocuparea funcțiilor și demnităților publice, precum și dreptul de vot al cetățenilor. Art. 37 alin. (1) din Constituția Romîniei, care reglementează dreptul de a fi ales, se coroborează cu art. 20 din aceași lege fundamentală, astfel că acest drept se interpretează și se aplică în concordanță cu Declarația Universală a Drepturilor Omului, cu pactele și cu celelalte tratate la care Romînia este parte (Șt. Deaconu, E.S. Tănăsescu, în op. cit., de I. Muraru, E.S. Tănăsescu – coordonatori, p. 343).

Un astfel de tratat, la care România este parte contractantă, este Pactul internațional cu privire la drepturile civile, care prevede la art. 25 lit. c) că „orice cetățean are dreptul și posibilitatea, fără niciuna din discriminările la care se referă art. 2 și fără restricții, de a avea acces, în condiții generale de egalitate, la funcțiile publice din țara sa”. Un al doilea tratat, la care România este, de asemenea, parte contractantă, este Protocolul Adițional al Cartei Europene pentru Autoguvernare Locală. Conform art. 1 pct. 4.1 și 5.1 – 5.3, „fiecare Parte va recunoaște prin lege dreptul cetățenilor săi de a participa, ca votanți sau candidați, în alegerea de membri ai consiliului sau adunării autorității locale unde locuiesc. […] Orice formalități, condiții sau restricții în exercițiul dreptului de a participa în gestiunea unei autorități locale vor fi reglementate prin lege și vor fi compatibile cu obligațiile internaționale ale Părții. Legea va impune astfel de formalități, condiții sau restricții pentru a se asigura că integritatea etică și transparența exercițiului puterilor și responsabilităților autorităților locale nu vor fi periclitate de exercițiul dreptului de participare. Orice alte formalități, condiții sau restricții trebuie să fie necesare pentru implementarea unei democrații politice eficiente, pentru menținerea siguranței publice într-o societate democratică sau pentru ca Partea să se conformeze obligațiilor sale legale internaționale”. De aici rezultă intenţia părţilor semnatare de a lărgi, prin legile de implementare, dreptul cetățenilor în a participa la procesul electoral și decizional al autorităților locale, orice fel de restricții fiind netolerate, cu exepția celor care privesc siguranța publică, integritatea etică și democrația eficientă ori obligațiile internaționale. Or, a limita posibilitatea alegătorilor de a-și exprima mai mult de o opțiune electorală nu face decât să restrângă dreptul acestora de a participa la procesul electoral, fără ca, în mod evident, o astfel de restricție să fie motivată de eficiența democrației și, cu atât mai puțin de siguranța publică, integritatea etică sau obligațiile internaționale. Dacă s-a urmărit o astfel de eficiență, suntem în fața unei disproporții între scopul urmărit, printr-un tratament juridic inegal și mijloacele folosite (M. Andreescu, Principiul proporționalității în dreptul constituțional, Editura C.H. Beck, București, p. 347). Este deci mai mult decât exagerat a spune că un al doilea tur de scrutin ar face democrația mai puțin eficientă, când de fap contrariul este adevărat. În literatura de specialitate (Șt. Deaconu, E.S. Tănăsescu, în op. cit., de I. Muraru, E.S. Tănăsescu – coordonatori, p. 344) s-a arătat că adăugarea unor cerințe suplimentare la exigențele specifice dreptului de vot pentru ca o persoană să fie aleasă într-o funcție publică (precum cea de primar) poate fi motivată și de ideea unei reprezentări responsabile și eficiente or, după cum vedem, limitarea scrutinului la un singur tur nu face decât să contravină unei reprezentări responsabile și eficiente.

Pentru toate cele de mai sus, apreciez că dispozițiile art. 101 alin. (2) din Legea nr. 115/2015 sunt neconstituționale și, drept urmare, Curtea Constituțională ar trebui să fie învestită în realizarea controlului constituțional. Eventuala constatare a neconstituționalității acestui text de lege nu crează o problemă de organizare și desfășurare a alegerilor, întrucât Parlamentul are suficient timp să corecteze această situație, prin revenirea la alegerile în două tururi de scrutin, tradiționale în dreptul nostru electoral. În orice caz, neconstituționalitatea unor dispoziții legale, chiar și aparținătoare dreptului electoral, nu poate duce la concluzia că ar echivala cu o modificare a legislației electorale cu puțin timp înaintea alegerilor (mai puțin de un an). De altfel, Codul bunelor practici în materie electorală al Comisiei Europene pentru Democrație prin Drept (Comisia de la Veneția) se referă la modificarea legislației imediat anterior alegerilor de către partidul la putere, ca o tentativă de manipulare (pct. 64 din Raportul explicativ), dar acest lucru este inaplicabil din două motive: (i) revenirea la scrutinul în două tururi nu limitează drepturile electorale, ci le lărgește și (ii) Curtea Constituțională nu este, evident, un „partid la putere”, deci nu modifică legi și nici nu manipulează.

 

 

 

Sebastian BODU

Cetățean, alegător, posibil candidat la alegerile locale

 

 

 

 

 

 

 

DOMNULUI AVOCAT AL POPORULUI